元月17号，BBNJ协定生效！

时序三九，寒春交错。2026年开年一件海洋大事，历时20来年的BBNJ协定生效啦！

提起这个BBNJ协定，还要先从对海洋的割据讲起。老早之前，海洋如同罗马法中的空气一样，属于大家共有之物，可以共享共用。而当海洋进入被割据的时候，就出现了神权裁定海权的奇观。1493年和1529年的“教皇子午线”，以经纬度划分世界海洋，使葡萄牙和西班牙可以“合法”地掠夺美洲、亚洲等地丰富的自然资源。

1899年和1900年的两次海牙和平会议签订的《和平解决国际争端公约》，将仲裁作为重要的和平解决国际争端的方法，并对战争规则等问题作出规定，还于1900年在海牙设立了国际常设仲裁院。1928年美、英、法等15国签订《巴黎非战公约》，宣布在缔约各国之间废弃以战争作为实行国家政策的工具。我们看到，国际争端的解决从教廷裁夺、武力征伐到“文明”的司法和准司法，尽管直到今天世界海洋仍硝烟时起。

签订《巴黎非战公约》图片来源于网络

1926年，中国和比利时关于两国在1865年签订的《通商条约》的修订问题争执不下。中比往来交涉的过程中，在英法等国的怂恿支持下 ，比利时向海牙的国际法庭起诉中国，这应该算是中国历史上第一例国际官司。清季中国是反应在不平等条约中的海洋法的受害者。随着西法东渐日深，中国开始被动地融入国际社会，继而成为海洋法的学习者和跟随者，并尝试利用国际法、海洋法，包括通过国际司法、准司法的手段维护国家主权、海洋权益和经济利益。

二战后成立的联合国主持召开了三次海法会议，尤以近十年的第三次会议所达成的《联合国海洋法公约》（《公约》）为当代海洋法的代表和集大成者。专属经济区和国际海底区域（“区域”）制度是《公约》的两个重大创新，“‘区域’及其资源是人类共同继承遗产原则”成为响亮的“口号”。

《联合国海洋法公约》图片来源于网络

第三次海洋法会议是新中国恢复在联合国合法席位后，首次在如此重要的国际多边外交场合登台亮相。出于人所共知的历史原因，中国的与会主旨围绕反对霸权主义，支持发展中国家，维护我国海洋权益。若论中国对《公约》的贡献，确实难以明确指出哪条哪款是中国的原创，但对于有160个国家和实体参加、历时近10年、开了11期会议、达成17个部分、320条、9个附件的皇皇巨约而言，提案与反提案、建议与反建议都应该算是意义不同的贡献。而当初的原始案文，在几番磋商、妥协之后，恐怕早已面目全非了。

《公约》签订之后又有三次“补正”或“校正”。一是1994年关于“执行《公约》第十一部分的协定”，在这条线上衍生了关于“区域”资源的锰结核、硫化物、钴结壳规章和正在制定中的“开发规章”。二是1995年关于执行《公约》有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群协定。三是BBNJ协定。这个协定的诞生历程可谓一波三折，从不限成员名额非正式特设工作组到预备委员会再到政府间谈判，直到2026年1月17日生效，用时超20年。

小丑鱼与海葵 ©SEE基金会

BBNJ协定包括76条、2个附件，主要内容包括序言和十二个部分：一般规定；海洋遗传资源，包括公正和公平分享惠益；包括海洋保护区在内的划区管理工具等措施；环境影响评价；能力建设和海洋技术转让；体制安排；财务资源和机制；执行和遵守；争端解决；本协定之非缔约方；善意和滥用权利；最后条款和两个附件。协定正文虽然在序列上只有区区七十六条，但实体内容则条、款、项、目俱全，因而实际内容非常丰富翔实。

BBNJ协定今天生效了，这个“最大公约数”是对现有国际规则的补充和完善，将对全球海洋治理发挥长期而重要的影响，塑造全球海洋治理的新格局。协定为规制占世界海洋面积64%的“公地”创建了新的法律制度，为利用海洋遗传资源及其惠益分享提供了法律框架，为全球海洋公海保护区的建立奠定了法理基础；协定明确和细化了开展环评的活动类型、环评程序和缔约国的主导权，加强了发展中国家能力建设和海洋技术转让的制度保障。

斑海豹 ©田继光

但也要看到，作为一个重要的国际协定，BBNJ协定并不完美，作为国家间妥协的产物，也不可能完美。谈判的过程并非没有瑕疵，谈判的结果也不可能令所有人满意。比如，协定中虽然规定了“人类共同继承财产和原则”，但没有明确海洋遗传资源适用这一原则，而且协定中同样出现了公海自由原则。究竟以哪个原则为准据，正是BBNJ自始就存在的争论，现在的结果是兼而有之。新建缔约国大会、常设秘书处、执行和遵约等委员会、科学和技术等机构，财务、信息交换等机制，诸般重大或技术问题有待逐一解决。BBNJ协定步入全面执行的正轨殊非易事。

红脚鹬 ©慕童

还应该看到，鉴于BBNJ协定条款内容本身就涉及科学与法律的交叉融合，协定生效后，围绕规则解释权的新一轮国际话语权争夺不可避免。无论从BBNJ协定的全称还是它自带的“名词解释”，所谓“国家管辖范围以外区域”指的是公海和“区域”；协定的适用范围包括公海和“区域”；从立法宗旨到内容，BBNJ协定的落脚点都在于养护和可持续利用上述海域内的海洋生物多样性。公海和“区域”、养护和管理，不能厚此薄彼或有所偏颇。

国际海洋争端的解决一直是一个非常吸睛的问题，在BBNJ协定中也不例外。虽然国际社会早在一百多年就缔结了一系列公约，涉及国际争端的和平解决，包括司法和准司法方法，但诉诸武力依然未被避免。两次惨烈的世界大战，人员死伤和经济损失无以计数。应该说，作为战后国际秩序的一部分，国际争端的政治解决、法律解决受到重视、成为共识，国际法院等国际性法院或法庭，以及仲裁等准司法方法日趋普及。

中华白海豚 ©黄祥麟&吴海萍

中国在批准《公约》时并未声明接受哪类争端解决程序，有人将其解释为默认接受《公约》附件七仲裁。2006年中国发表了涉及主权等的争端不接受第三方强制管辖的声明，但菲律宾南海仲裁案仲裁庭的枉法裁决表明，简单的“声明”还不足以竖起“排除”的高墙。历史上和现实中，我们都一再受到争端强制解决的司法/准司法方法的伤害，关于BBNJ协定中的争端解决机制问题有必要展开深入研究。

BBNJ协定首先规定了缔约方有使用和平方法解决争端的义务，包括谈判、调查、调停、调解、仲裁、司法解决、诉诸区域机构或安排，或自行选择的其他和平方法，以解决关于本协定解释或适用的争端。

关于争端的司法解决，协定整体援引了《公约》第十五部分，第六十条规定“应按照《公约》第十五部分规定的争端解决条款，解决关于本协定解释或适用的争端。” 但《协定》本身并未对适用的法律做出明确规定。在国际司法机构普遍扩权的形势下，BBNJ协定关于争端解决机制的规定，可能在客观上“鼓励”这种扩权。对这个“bug”应保持足够的警惕。

海龟与海草床 ©问海海洋保护中心

关于准司法方法。咨询意见是一种独特的“司法”方法。由于缺乏包括《公约》在内的明确的上位法依据，国际海洋法法庭全庭是否拥有咨询管辖权依然存在较大争议。虽然法庭全庭已经受理过多个咨询意见案，但包括中国在内的不少国家对全庭的咨询管辖权持明确的反对态度。海洋法法庭就某一法律问题发表的咨询意见，虽不具法律效力而“仅供参考”，但这种意见的影响力特别是对有关当事国以及国际海洋法的发展的影响不容小觑。BBNJ协定第四十七条明确规定：“缔约方大会可决定就其职权范围内任何事项的提案是否符合本协定的法律问题，请求国际海洋法法庭提供咨询意见”。这种直接赋权一个国际性法院或法庭的规定，在普遍性多边条约中比较罕见。虽然协定规定缔约方大会启动咨询意见前应经过协商一致，在无法达成一致的情况下要采取3/4多数决的高门槛决策方式，但这种“缰绳”难掩对法庭管辖权某种“再扩张”的“纵容”嫌疑。

海兔 ©肖为

中国一贯坚持《联合国海洋法公约》的宗旨、原则和精神，坚定维护国际社会和全人类的整体利益，支持国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用。说到中国对BBNJ协定的贡献，与第三次海洋法会议相比就大步向前。中国积极参加BBNJ协定谈判，全程参加BBNJ进程所有重要磋商，在整个谈判过程中始终发挥重要的建设性作用，多次提交评论意见和案文建议，并展现负责任大国的合作精神。比如：协定的适用不溯及既往，而应限定于协定对该国生效之后收集和生成的遗传资源和遗传资源数字序列信息方面的活动；划区管理工具的建立不包括国家管辖范围内的任何区域，更不涉及争议海域；设立划区管理工具提案的审查、协商、评估、缔约方大会决定和建议的“四步走”方案，等等。

2025年10月28日，第十四届全国人大常委会第18次会议通过批准BBNJ协定的决定，同时“对《协定》规定的适用作出例外声明”，还根据协定第七十一条做出三项声明。2025年12月15日，中国向联合国古特雷斯秘书长递交了批准书。

布氏鲸 ©陈炳耀

BBNJ协定今天生效了，它将对全球海洋治理发挥长期而重要的影响，并塑造全球海洋治理的新格局。回望BBNJ走过的20来年的历程，科技的发展、国家（和商业公司）的利益驱动以及绿色环保的政治正确背景等，都是共同作用和发酵的因素。关于BBNJ的研究已经北上南下，迅速“扩展”和“外溢”。相信会有更多学者已经、正在深研这个国际海洋治理的新“章程”。笔者认为，从《公约》之后的专属经济区、200海里外大陆架，到国际海底的合同区，再到公海保护区，这些依然不是人类“圈占”海洋的“最后机会”。人类对海洋世界的探索是没有止境的，因为“万物皆有裂痕，那是光照进来的地方”。希望那道光来自中国的科研、法律、政策、环保等方面的团队，与各国人民携手共建海洋命运共同体。

文章作者：贾宇  自然资源部海洋发展战略研究所原党委书记、研究员，《太平洋学报》副主编